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Journal of Economic and Social Science Research
ISSN: 2953-6790
Vol. 3 - Núm. 3 / Julio – Septiembre 2023
Restitución de derechos territoriales y ordenamiento
ambiental en territorios étnicos en Colombia
Restitution of territorial rights and environmental ordering in ethnic
territories in Colombia
García Moreno, Mónica
1
Vargas Fonseca, Alan David
2
1 Colombia, Bogotá D.C, Planeta ODS
2 Colombia, Bogotá D.C, Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales – U.D.C.A
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/jessr/v3/n3/74
Resumen:
Este artículo presenta un estudio crítico respecto de los
retos de articulación existentes en la política de sustitución
de cultivos de uso ilícito y la política de conservación y uso
sostenible en territorios étnicos en Colombia desde una
perspectiva casuística referida las providencias dictadas
por los jueces de restitución de tierras en donde se han
dado órdenes en materia de restauración de ecosistemas y
derechos bioculturales. El eje de análisis de este artículo lo
orienta la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las condiciones
para que las estrategias de sustitución de cultivos de uso
ilícito en los territorios étnicos estén efectivamente
articuladas con las herramientas conservación y
restauración forestal? Uno de los hallazgos e insumos para
la discusión está referido a la baja integración y
coordinación de acciones disponibles para resolver los
problemas de alcance ambiental asociados a las
afectaciones territoriales producidas por hechos vinculados
al conflicto armado en Colombia. A modo de conclusión se
identifican las condiciones que deben modificarse para
resolver los problemas jurídicos de restauración de
derechos y desarticulación administrativa en materia de
política ambiental y la política de reparación a las víctimas.
Palabras clave: conflicto armado; comunidades;
afectaciones territoriales; conservación; restauración;
ambiental.
Research Article
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Abstract:
This article presents a critical study regarding the existing articulation challenges in the
policy of substitution of crops for illicit use and the policy of conservation and
sustainable use in ethnic territories in Colombia from a casuistic perspective referring
to the orders issued by the judges of restitution of lands where orders have been issued
regarding the restoration of ecosystems and biocultural rights. The axis of analysis of
this article is guided by the following question: What are the conditions for the
strategies of substitution of crops for illicit use in ethnic territories to be effectively
articulated with the conservation and forest restoration tools? One of the findings and
inputs for the discussion refers to the low integration and coordination of actions
available to solve the problems of environmental scope associated with the territorial
affectations produced by events related to the armed conflict in Colombia. By way of
conclusion, the conditions that must be modified to solve the legal problems of
restoration of rights and administrative disarticulation in terms of environmental policy
and the policy of reparation to victims are identified.
Keywords: armed conflict; communities; territorial impacts; conservation; restoration;
environmental.
1. Introducción
Las afectaciones registradas en los territorios de comunidades indígenas y
afrodescendientes relacionadas con la deforestación y la aspersión aérea del
herbicida glifosato para reducir las zonas cultivadas con plantas de coca ha propiciado
diversos debates y análisis durante los últimos 20 años (2001-2021). Debido a las
presiones estatales, los agentes del mercado ilegal de la cocaína han buscado
opciones para diversificar y ampliar las hectáreas de siembra, encontrando en algunos
territorios étnicos facilidades para encubrir sus operaciones.
La expansión del ciclo de la hoja de coca dentro de los territorios étnicos afecta los
derechos fundamentales y territoriales de las comunidades, especialmente a la
autonomía y al medio ambiente (tal como lo define la Ley 21 de 1991). El daño al
medio ambiente, también denominado degradación ambiental, tiene múltiples
manifestaciones; desde la tala ilegal de especies nativas de rápida regeneración hasta
la modificación del paisaje. Así, dado que muchos territorios étnicos se encuentran
con áreas de conservación y preservación (áreas del sistema de parques nacionales
naturales, humedales y páramos), el problema de la degradación se gestiona desde
una perspectiva ambiental, disminuyendo la influencia del problema socioeconómico
de la ampliación del cultivo de hoja de coca para la producción de cocaína.
En la actualidad la política antidrogas y la política ambiental no están articuladas en el
territorio nacional. La eventual convergencia parece ser resultado de la casualidad.
Sin embargo, con base en la experiencia y hechos corroborados en las sentencias de
restitución de derechos territoriales, resulta notoria su relación, específicamente en
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tres bisagras: (i) condición de vulnerabilidad; (ii) cultivo de hoja de coca; y (iii) deterioro
de los ecosistemas. Con ello el artículo presenta una reflexión en torno a esta triada y
las oportunidades de generar canales de articulación entre estas dos políticas en los
territorios étnicos, mediante una reflexión fundamentada en el interrogante sobre
¿Cuáles son las condiciones para que las estrategias de sustitución de cultivos de uso
ilícito en los territorios étnicos estén efectivamente articuladas con las herramientas
conservación y restauración forestal?
2. Materiales y métodos
Con el objetivo de contestar la anterior pregunta, se organizó un archivo compuesto
de sentencias de restitución de derechos territoriales dictadas entre los años de 2014
y 2021. Con base en este corpus jurisprudencial fueron identificas las afectaciones
territoriales padecidas por las comunidades étnicas que tienen algún tipo de vínculo
con la política de sustitución de cultivos ilícitos, después se sistematizó en detalle los
daños sufridos y las órdenes que dictaron los jueces para reparar la afectación. Todos
los datos y fuentes usadas se encuentran en el expediente judicial de los procesos de
restitución de tierras en los informes de caracterización de daños y afectaciones
territoriales, pero como algunos documentos están reservados, únicamente se
tomaron o se citó la información incorporada en las sentencias de restitución de
derechos territoriales.
Ahora, antes de presentar un balance sobre las afectaciones territoriales relacionadas
con el conflicto armado en territorios étnicos, como elemento contextualizador se
incluyó una exposición sobre la política de erradicación forzada de cultivos de uso
ilícito y su connotación como factor influyente en la deforestación; seguidamente
resultó necesario enunciar los conceptos que sirven para explicar la dinámica de los
cultivos de hoja de coca que incentivan la expansión de esta clase de cultivos hacia
zonas de relevancia ambiental, resguardos y tierras de comunidades negras.
Seguidamente, como segundo macro momento metodológico se encuentra la
clasificación de los hechos extraídos del corpus jurisprudencial en los términos del
concepto “afectación territorial” establecido en los Decretos con fuerza de ley que
regulan la materia, y seguidamente, se identificaron las bisagras que articulan este
ordenamiento conceptual con la información contenidas en los fallos judiciales de
restitución de derechos territoriales.
Como tercer momento metodológico se realizó una recopilación de los avances
institucionales que podrían constituir el eje de articulación de los dos campos, y a
manera de propuesta, se presentan tres tipos de condiciones para que las estrategias
de sustitución de cultivos de uso ilícito y las herramientas de conservación y
restauración forestal estén efectivamente articuladas en los territorios étnicos, estos
fueron
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• Condiciones institucionales de política pública que suponen la articulación entre
las autoridades estatales del orden nacional y local y, el fortalecimiento de la
gobernanza en los territorios étnicos por parte de las comunidades.
• Condiciones económicas necesarias que permitan la implementación de cadenas
de valor sostenibles en los territorios de comunidades étnicas.
• Condiciones sociales que otorguen seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
mediante procesos de formalización y resuelvan las situaciones de tenencia por
parte de terceros en predios ubicados en territorios étnicos. Esta propuesta se
inspira en la experiencia de los procesos de restitución de derechos territoriales
de comunidades indígenas y comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, en el marco del conflicto armado.
3. Resultados
3.1. Crítica a la política de erradicación forzada de los cultivos de uso ilícito en
Colombia
Una de las estrategias centrales para atacar el narcotráfico, vía reducción de los
cultivos de coca en Colombia, ha sido la erradicación, mediante el uso de tres
métodos: erradicación manual forzosa, erradicación aérea y sustitución voluntaria.
(Castro y Martínez, 2019)
Distintos estudios sobre la efectividad de la estrategia sugieren que la reducción de
cultivos de coca no responde a la intensificación de las políticas de erradicación. Antes
de la suspensión de las actividades de aspersión con glifosato en el año 2015, en una
comparación del avance en hectáreas de los cultivos de hoja de coca durante los años
2011 a 2014, en relación con las áreas asperjadas con glifosato y erradicadas
manualmente de manera forzosa se evidencia que los esfuerzos de erradicación no
implican una reducción de los cultivos ilícitos y que, por el contrario, la reducción de
los cultivos coincidió con un período en el que la erradicación forzosa disminuyó en
intensidad. (Cruz y Chaparro, 2017)
Aunque los cultivos de coca disminuyen en las áreas fumigadas, la política de
fumigación no ha erradicado la producción, más bien ha difundido los cultivos a través
del territorio nacional, especialmente en zonas social y ecológicamente vulnerables
(Rincon y Kallis, 2013). Este efecto desplazamiento ha sido denominado en la
literatura sobre drogas como el “efecto globo” pues existe una asociación directa entre
la fumigación aérea de un municipio y el aumento correlativo de producción de coca
en otros municipios. De hecho, la expansión de los cultivos a nuevos territorios trajo
consigo un incremento de la fumigación aérea en los nuevos territorios cultivados y,
en un modelo de círculo vicioso, parece haber provocado un nuevo desplazamiento
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de los cultivos de coca
(Rincon y Kallis, 2013) y una extensión de la economía ilegal
de la droga en el territorio nacional.
3.2. Política antidrogas como motor de la deforestación
De acuerdo al reporte de monitoreo de la deforestación en Colombia, a cargo del
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), los cultivos de
uso ilícito como una de las causas directas de la deforestación generan tala y quema
de coberturas boscosas, principalmente de bosques primarios, contaminan los
recursos hídricos debido al uso de insumos requeridos en suelos poco productivos
como los suelos de las zonas selváticas y a los vertimientos generados por los
residuos de sustancias químicas generados en el proceso de transformación de coca
a cocaína. Por otra parte, los cultivos de coca inciden de forma indirecta en la pérdida
de bosques al permitir la llegada de actividades productivas de mayor impacto como
la construcción de trochas y la adecuación del suelo para actividades agrícolas.
(Erasso y Vélez, 2020)
En un sentido diferente, los defensores de las aspersiones sostienen la relación entre
fumigación y sostenibilidad, señalando que, a mayor número de hectáreas fumigadas,
menor producción de coca y, en consecuencia, menor deforestación. Sin embargo,
bajo las consecuencias del efecto globo, resulta inverosímil afirmar que las
fumigaciones reducen la deforestación, todo lo contrario, las actividades de
erradicación forzada, especialmente la aspersión aérea, influyeron en el incremento
de la deforestación en áreas de bosque primario al desplazar hacia éstas los cultivos
de coca (Rincon y Kallis, 2013)
Aun cuando la coca no es la causa última de la deforestación y se expresa más bien
como una señal de frontera agrícola, en tanto sus causas son heterogéneas, pues
varían según el período y la región analizada, vale la pena detenerse en el análisis de
la expansión de los cultivos de coca hacia áreas de importancia ambiental y en
territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes, por ser una amenaza para
la conservación de la biodiversidad y el patrimonio cultural de Colombia. De acuerdo
con Rincón y Kallis (2013) (Erasso y Vélez, 2020), por motivos históricos abordados
en distintas investigaciones, las razones por las cuales los cultivos de coca se
desplazan a áreas habitadas por comunidades indígenas y afrocolombianas tienen
que ver con que:
• Dichas áreas son de las menos desarrolladas en términos económicos y de las
más remotas del territorio nacional.
• Proveen locaciones estratégicas ocultas al control de intervenciones militares que
propician el crecimiento de los cultivos.
• Resulta más fácil recrudecer en estos territorios las actividades ligadas al mercado
de la coca para los grupos armados ilegales.
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3.3. Cultivos de coca en zonas de manejo especial: Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SINAP), resguardos indígenas y consejos comunitarios de
comunidades negras
Según los datos del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) del
año 2018, a partir del 2013 la mayor afectación por la expansión de cultivos de uso
ilícito se presentó en las áreas del SINAP, las tierras de las comunidades negras y los
resguardos indígenas (Erasso y Vélez, 2020).
Para el año 2019, el 47 % de la coca del país se encontraba en zonas de
manejo especial, el 31 % en zonas de interés estratégico y el 22 % en zonas
de libre intervención. Ahora bien, la concentración de la coca en zonas de
manejo especial no es reciente, ya en el 2001 se cultivaba el 39 % de la
coca del país, en el 2002 subió al 53 %. Para 2013, el punto más bajo de
la serie histórica, el 60 % de la coca estaba en esta categoría y, a partir de
ese año, la participación fue bajando hasta alcanzar el 47 % en 2019.
(Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito, 2019, p.3)
Aunque para el año 2019 la cantidad de coca en zonas de manejo especial disminuyó,
todavía se encuentra presente en 14 parques nacionales naturales, 161 resguardos
indígenas y 102 territorios de comunidades negras; en particular vale resaltar que
Colombia cuenta con 59 Parques Nacionales Naturales y el área con coca en los
parques nacionales pasó de 7.844 ha en 2018 a 6.785 ha en 2019, se redujo en un
13,5%. Solo en los parques de Catatumbo- Barí, Sierra de la Macarena y Nukak se
concentra el 53% de los cultivos de coca registrados para 2019. A pesar de la
reducción de cultivos de coca en los parques nacionales, existe un incremento
preocupante en las áreas colindantes a estos que pueden significar presión y
expansión hacia el interior de estas áreas, a menos de 5 km de un parque nacional se
registró incremento del área de coca entre 2018 y 2019: La Paya, Farallones de Cali,
Catatumbo- Barí, Serranía de Los Churumbelos y Sanquianga. Ibíd., (Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el delito, 2019, p.36)
Para el caso de los resguardos indígenas se presentó una reducción del 15,5% del
área cultivada con coca del 2018 al 2019, de 16.588 ha a 14.022 ha. Solo en 10
resguardos se concentró el 51% de los cultivos registrados: “Inda Zabaleta, Gran
Rosario, La Turbia, La Floresta, Santa Rosa y San Francisco, El Cedro, Las Peñas,
La Brava, Pilvi y La Pintada, Nukak-Maku, El Sande, El Gran Sábalo, Motilón-Barí y
Cuayquer del Alto Albi. Todos, con excepción de Nukak-Maku (Guaviare) y Motilón-
Barí (Norte de Santander) están ubicados en Nariño” (Oficina de las Naciones Unidas
contra la droga y el delito, 2019, p.36).
La concentración de área de coca en los territorios de las comunidades negras se
mantuvo en 16% de 2018 a 2019. En comparación con el resto de las áreas de manejo
especial, en los territorios de comunidades negras es donde de manera predominante
se registran cultivos de hoja de coca, 54% de las áreas de manejo especial. De los
102 consejos comunitarios donde existe coca, 7 son los más afectados con el 54% de
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área afectada: “Pro-Defensa del río Tapaje, Alto Mira Frontera, La Cordillera
Occidental de Nariño, Río Satinga, Unión de Cuencas del Isagualpí, Río Naya y
Sanquianga” (Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito, 2019, p.36).
La tendencia a la baja de las áreas con cultivos de coca en las zonas de manejo
especial contrasta con resultados recientes de distintas investigaciones que sugieren
la función crucial en la contención de la deforestación que han desempeñado las áreas
protegidas nacionales, los resguardos indígenas y los consejos comunitarios. En ese
sentido, implementar estrategias orientadas a financiar y promover la conservación de
los ecosistemas permite hacer frente a los escenarios de vulnerabilidad descritos por
la Corte Constitucional en el Auto 266 de 2017, especialmente: (i) frenar la dinámica
socioeconómica de la hoja de coca; (ii) promover la conservación de prácticas
tradiciones; y (iii) garantizar ingresos y recursos para acceder a servicios sanitarios,
agua potable y alimentación.
Figura 1
Red Conceptual N°1. Categorías claves identificadas por la Corte Constitucional
dentro del Auto 266 de 2017 para superar las condiciones de vulnerabilidad de las
comunidades étnicas.
Fuente: Elaboración propia, con el software Atlas Ti.
Cuando no hay alternativas de sobrevivencia y los bloqueos institucionales no
permiten una atención efectiva a las comunidades étnicas como sujetos de especial
protección constitucional, entonces, las condiciones de vulnerabilidad se consolidan
en estructuras territoriales: O bien los territorios étnicos se convierten en expulsores
regulares de población o las comunidades se adaptan a gestionar su realidad
mediante transacciones de carácter ilegal. Lo cual normaliza las operaciones
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alrededor de la hoja de coca, entre ellas los aprovechamientos forestales ilegales y
otras formas informales de uso o transformación de los recursos naturales.
3.4. Afectaciones de la política de erradicación forzada en las tierras de las
comunidades étnicas: experiencia de la política de Restitución de Derechos
Territoriales
La Ley 1448 de 2011, también conocida como Ley de Víctimas, estableció un sistema
para garantizar la protección, asistencia y reparación integral de las víctimas del
conflicto armado. Para la implementación de medidas de atención integral, reparación
y garantías de no repetición, los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, (Por medio de
estos decretos con fuerza de ley se dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas del conflicto armado
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas y a comunidades negras,
afrodescendientes, raizales y palenqueras. El Decreto Ley 4633 de 2011 se refiere a
pueblos y comunidades indígenas, el Decreto Ley 4635 de 2011 se refiere a las
comunidades negras. En adelante denominados Decretos- Ley) determinan el alcance
de las medidas de restitución allí establecidas para reparar las afectaciones
territoriales de las comunidades indígenas y negras ocurridas a partir del 1º de enero
de 1991 hasta el 9 de diciembre de 2031, en aras de hacer posible el retorno hacia
los territorios. Al respecto, el concepto central de los Decretos-Ley es el de afectación
territorial, definido como las acciones o violaciones vinculadas al conflicto armado
interno y los factores subyacentes y vinculados al mismo (directos o indirectos), en la
medida que causen abandono, confinamiento, despojo del territorio o limitación al
goce efectivo de los derechos territoriales.
El abandono se entiende como la afectación territorial que, con ocasión del conflicto,
causa pérdida de acceso o disfrute de lugares y espacios de uso y aprovechamiento
colectivo e individual por parte de los integrantes de las comunidades indígenas y
negras. El confinamiento es una forma de abandono y se traduce en la limitación al
uso y goce de la totalidad del territorio al generar pérdida de la libertad de locomoción
y autonomía. El despojo es la afectación territorial, con ocasión del conflicto armado,
que causa apropiación total o parcial del territorio para sí o para un tercero, así como
apropiación de los recursos naturales o del patrimonio cultural, mediante el uso
medios ilegales (Los artículos 144 del Decreto 4633/11 y 110 del Decreto 4635/11
definen casi de manera idéntica las afectaciones territoriales).
En los casos de los grupos étnicos víctimas del conflicto armado, solicitantes de las
medidas de restitución de derechos territoriales, de acuerdo con las manifestaciones
de los y las habitantes de los territorios, los impactos de la política de drogas podrían
clasificarse como factores subyacentes o causas indirectas de las afectaciones
territoriales. Como factor subyacente del conflicto armado, la siembra de cultivos de
hoja de coca y los daños con motivo de la aspersión constituyen una doble afectación;
en primer lugar constituyen despojo, puesto que particulares se apropian para sí o un
tercero de los recursos naturales como el suelo, el agua y la flora, en segundo lugar,
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limita el goce efectivo de los derechos territoriales, en tanto que los residuos
producidos durante el proceso de transformación de la hoja o de las aspersiones son
factores contaminantes de distintos recursos vitales (oficina de las Naciones Unidas
contra la droga y el delito, 2019).
En las siguientes tablas se presentan las sentencias de restitución de derechos
territoriales de comunidades étnicas sobre la siembra de cultivos de uso ilícito y
aspersión aérea de glifosato como afectaciones territoriales, se detallan caso a caso,
apartes de las sentencias donde la siembra de hoja de coca y las actividades de
aspersión con glifosato se tratan como afectaciones territoriales sucedidas con
ocasión del conflicto armado.
Tabla 1
Consejo Comunitario Renacer Negro de Timbiquí, Cauca.
Providencia -
Territorio
Apartes
Juzgado Primero
Civil del Circuito
Especializado en
Restitución de
Tierras de
Popayán, Cauca, 1
de julio de 2015 -
Consejo
Comunitario
Renacer Negro de
Timbiquí, Cauca.
“Hechos: (...) Hacia el año 2003 (...) a medida que se consolida la siembra de coca
en Timbiquí como en toda la región pacífica caucana, empezó a llegar gente
foránea, especialmente de Nariño y Putumayo impulsando la siembra del cultivo de
coca, a través de alquiler y la compra de tierras que generó el primer desplazamiento
en la región, especialmente de la comunidad minera tradicional (...)”.
(...) Fumigaciones de cultivos ilícitos como fenómeno subyacente al conflicto
armado (...) generan afectaciones al derecho territorial de esta comunidad, tales
como la imposibilidad de siembras de pancoger (plátano, maíz, árboles frutales) ya
que estos sufren daños debido al esparcimiento del químico; pérdida de la soberanía
alimentaria, se ve afectada la seguridad alimentaria ya que con las aspersiones
aéreas no son fumigados solo los cultivos de coca, sino también son
afectadas otras plantaciones que hacen parte de los cultivos de subsistencia;
pérdida de prácticas propias de la comunidad, se ha perdido la agricultura como
práctica propia de la comunidad y ello lleva a la dedicación así que exclusiva de la
minería; afectación a la salud, se ha presentado un sinnúmero de casos de
pacientes que posterior a las fumigaciones presentan cuadros de alergia, problemas
respiratorios. (...)”. (Negrillas por fuera de texto).
Órdenes del Juez
“Ordenar al Ministerio de Defensa, Dirección de Antinarcóticos, la prohibición de
fumigaciones aéreas con glifosato en predios del territorio del Consejo Comunitario
Renacer Negro. Así mismo se ordena que en el evento de aún existir cultivos ilícitos
se realice una erradicación manual, en conjunto con una sustitución de cultivos con
proyectos productivos agrarios que beneficien a los miembros de la comunidad, ello
en coordinación con el Ministerio de Defensa y el Gobierno Central”.
“Ordenar al Ministerio del Medio Ambiente y a la CRC (Corporación Autónoma
Regional Cauca) la concertación, elaboración, financiación y acompañamiento de
un plan de conservación, restauración y manejo sostenible del ecosistema
forestal de la cuenca hidrográfica de los ríos Timbiquí, Coteje y Sese para
mitigar las afectaciones ambientales generadas por la explotación minera y la
fumigación (...)”. (Negrillas por fuera de texto).
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 2
Resguardo Indígena Emberá Dóbida Dogibi de Unguía, Chocó.
Providencia -
Territorio
Apartes
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Juzgado Primero
Civil del Circuito
Especializado en
Restitución de
Tierras de
Quibdó, Chocó, 5
de abril de 2016
Resguardo
Indígena Emberá
Dóbida Dogibi de
Unguía, Chocó.
“Aspersiones con glifosato y otros daños al medio ambiente en territorio
ancestral:
(...) Se evidencia en el plenario la existencia de siembra de cultivos ilícitos por
parte de actores armados dentro del territorio del resguardo y la ampliación de
una política de destrucción de los mismos, sin medir las consecuencias o
daños colaterales que dicha política de erradicación ha ocasionado al
entorno de la comunidad indígena Dobida, territorio ancestral Eyákera,
afectando la vegetación, el suelo, el bosque, las especies animales, los
ríos, etc.
(...) en octubre de 2013 tuvo lugar unas fumigaciones con glifosato con el fin de
erradicar los cultivos ilícitos, dañando los cultivos de la comunidad, la cual se
vio constreñida a tener que abastecerse de alimentos del corregimiento de
Balboa, sin tener cómo pagar los costos de los alimentos necesarios.
(...) En el proceso, ninguno de los intervinientes responsables de la política
pública de erradicación de cultivos como la Dirección Nacional de
Antinarcóticos, la Policía Nacional, Dirección Nacional de Estupefacientes, ni
las entidades ambientales como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, ni el Ministerio del Interior, dieron razones de por qué no se agotó
consulta previa, siendo que las aspersiones se realizaron sobre el territorio del
resguardo. (...)”. (Negrillas por fuera de texto)
Órdenes del Juez
“Ordenar al Ministerio de Defensa, Dirección Nacional de Antinarcóticos y a la
Dirección Nacional de Estupefacientes se abstenga de manera inmediata
realizar fumigaciones aéreas con glifosato sobre el territorio colectivo del
Resguardo Indígena Embera Dóbida Dogibi.
(...) Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de
Defensa, a la Dirección General de la Policía Nacional y a la Dirección de
Antinarcóticos de la Policía Nacional se sirvan dar cumplimiento a la Resolución
1054 de 2003, referente al seguimiento y ejecución de actividades del Plan de
Manejo Ambiental frente a la estrategia del Gobierno Nacional diseñada para
controlar y eliminar plantaciones de cultivos ilícitos.
(...) Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras, a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial y a la
Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, coordinar la
concertación, financiación y acompañamiento de planes con enfoque diferencial
orientados a la sustitución de cultivos ilícitos, la mitigación de sus efectos a
través de estrategias de seguridad alimentaria y el fomento de iniciativas
productivas en beneficio de la comunidad indígena y su territorio colectivo”.
Fuente: Elaboración propia.
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Tabla 3
Comunidad indígena Inga Selvas del Putumayo.
Providencia -
Territorio
Apartes
Juzgado Primero
Civil del Circuito
Especializado en
Restitución de
Tierras de Mocoa,
7 de noviembre de
2017
Comunidad
indígena Inga
Selvas del
Putumayo
“(...) Desde el año 2000 se presentaron fumigaciones con glifosato, pese a que
en el territorio no había presencia de cultivos ilícitos. Esta estrategia
implementada por el Gobierno para erradicar esa clase de siembras, deterioró
de manera significativa los cultivos de pancoger y los proyectos
productivos otorgados por el mismo estado, contaminó ríos y quebradas,
ocasionando la muerte de varias especies animales de granja y silvestres,
así mismo, imposibilito que el ganado pueda pastar en su territorio y con
el agravante de generarse la infertilidad del suelo en razón a que éste
absorbió los fungicidas utilizados en la aspersión. (...)”. (Negrillas por fuera
de texto)
Órdenes del Juez
“(...) Ordenar al Ministerio de Medio Ambiente y a la Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, (...) respecto de las
afectaciones ocasionadas al ecosistema por la aspersión del glifosato dentro
del territorio de la comunidad indígena Inga Selvas del Putumayo, concertar y
elaborar un plan de restauración ambiental para lograr la solución y
remediación a los daños generados por esas medidas de erradicación de
cultivos ilícitos (...)”.
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 4
Comunidad indígena Siona Tëntëyá de Orito, Putumayo.
Providencia -
Territorio
Apartes
Juzgado Primero
Civil del Circuito
Especializado en
Restitución de
Tierras de Mocoa,
14 de diciembre
de 2017
Comunidad
indígena Siona
Tëntëyá de Orito,
Putumayo.
“(...) Daños ambientales. Este despacho comprobó (...) que producto de la
minería ilegal, la tala de árboles, la presencia de colonos, los cultivos ilícitos, las
fumigaciones aéreas con glifosato, la extracción de oro, la presencia de
empresas dedicadas a la extracción de petróleo y el hallazgo de municipio, hoy
en día Tëntëyá presenta afectaciones ambientales irreversibles y
degenerativas en su territorio como la contaminación de las fuentes
hídricas, especialmente de las quebradas de El Luzón y El Gallo; la
deforestación; la infertilidad de las tierras y el exterminio de especies
silvestres. (...)”. (Negrillas por fuera de texto)
Órdenes del Juez
“(...) Ordenar al Ministerio de Medio Ambiente y a la Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, (...) respecto de las afectaciones
ocasionadas al ecosistema por la aspersión del glifosato, derrame de
hidrocarburos, minería ilegal, la tala de árboles y la presencia de cultivos ilícitos,
dentro del territorio de la comunidad indígena Siona Tëntëyá, concertar y
elaborar un diagnóstico, una planificación y un plan de restauración ambiental
para lograr la solución y remediación de los daños generados por esas
acciones. (...)”
Fuente: Elaboración propia.
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Tabla 5
Consejo Comunitario de la cuenca del río Yurumanguí del Valle del Cauca.
Providencia -
Territorio
Apartes
Tribunal Superior
del Distrito
Judicial de Cali,
Sala Civil
Especializada en
Restitución y
Formalización de
Tierras
Consejo
Comunitario de la
cuenca del río
Yurumanguí del
Valle del Cauca
“(...) Afectaciones generadas por factores subyacentes al conflicto armado. Se
afirmó por la parte solicitante y no fue desvirtuado que existió presencia y aún
se encuentra la amenaza latente de cultivos de uso ilícito, lo que entraña una
afectación no sólo derivada de la actividad ilegal misma sino también en razón
de la respuesta estatal, a través de fumigaciones aéreas con glifosato.
(...) Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) no solo
hicieron presencia en este territorio a razón de sembrar coca, también se
presentan con el fin de controlar rutas de salida de la coca hacia otros países y
a causa de enfrentamiento con bandas criminales se generaban afectaciones a
la comunidad que reflejaban en desplazamientos, confinamiento y constantes
amenazas.
(...) La comunidad manifiesta que ha habido intentos por instalar cultivos de uso
ilícito en el territorio, en contra del consejo comunitario.
Órdenes del Juez
“(...) Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas y la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación
Territorial, coordinar la concertación, financiación y acompañamiento de planes
con enfoque diferencial orientados a la sustitución de cultivos ilícitos, la
mitigación de sus efectos a través de estrategias de seguridad alimentaria y el
fomento de iniciativas productivas en beneficio de la comunidad
Yurumanguireña y su territorio colectivo (...)”.
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 6
Resguardo Indígena de Arquía. Comunidad Indígena Tule, de Unguía, Chocó.
Providencia -
Territorio
Apartes
Juzgado Primero
Civil del Circuito
Especializado en
Restitución de
Tierras de
Quibdó, 19 de
abril de 2018
Resguardo
Indígena de
Arquía.
Comunidad
Indígena Tule, de
Unguía, Chocó.
“Daños ambientales y culturales: (...) Daños causados por colonos al río
Arquía (...) a consecuencia de los residuos sólidos y vegetales, orgánicos e
inorgánicos generados por la actividad de cultivos ilícitos, lo que además de
las afectaciones a la cuenca ha causado enfermedades como diarrea y
afectaciones a la piel de los habitantes de la comunidad”.
Órdenes del Juez
“Medidas de protección ambiental: Ordenar a la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Chocó (...) implemente una estrategia de recuperación y/o
enriquecimiento del bosque con especies de flora nativa (...)”.
Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al Ministerio de
Defensa, a la Dirección General de la Policía Nacional y a la Dirección de
Antinarcóticos de la Policía Nacional se sirvan dar cumplimiento a la resolución
1054 de 2003, referente al seguimiento y control de actividades del Plan de
Manejo Ambiental frente a la estrategia del Gobierno Nacional diseñada para
controlar y eliminar plantaciones de cultivos ilícitos.
Fuente: Elaboración propia.
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4. Discusión
4.1. Retos y ausencias de las políticas ambientales y de drogas reflejados en los
territorios étnicos
Las sentencias de restitución de derechos territoriales en territorios de comunidades
étnicas, citadas previamente, donde se califican la siembra de cultivos de coca, los
daños ocasionados por la erradicación aérea y la deforestación como afectaciones
territoriales, dejan en evidencia que no hay unidad o criterios a seguir respecto del tipo
de órdenes que deben dictarse para resolver, prevenir y superar las condiciones de
vulnerabilidad de las comunidades étnicas causadas por el problema de drogas. Aun
cuando éstas parecen similares en diversas regiones (Cauca, Chocó, Putumayo, Valle
del Cauca): presencia de grupos armados ilegales, áreas de importancia ambiental o
zonas biodiversas afectadas por la fumigación de glifosato, extensión de cultivos de
hoja de coca ligados al mercado de producción de drogas a cargo de actores armados,
pérdida de prácticas comunitarias, entre otras; las medidas de reparación adoptadas
no son integrales; una es la estrategia de sustitución de cultivos con enfoque
netamente agrario que busca la implementación de iniciativas productivas que
beneficien a las comunidades, la cual está acompañada de órdenes de erradicación
manual o de prohibición a las fumigaciones aéreas y otra; la estrategia de restauración
ambiental que bien parece fundarse en la necesidad de rehabilitar zonas de
importancia ambiental, en razón a su declaratoria como área protegida o de
importancia ambiental, más que por los daños ocasionados al ecosistema producto
de la dinámica del cultivo de coca y de sus estrategias de erradicación.
Ello conlleva a que las afectaciones ambientales ocasionadas por el mercado de la
coca terminan siendo asumidas como medidas de corto plazo sin considerar posibles
escenarios de recrudecimiento en la extensión de cultivos de uso ilícito sobre los
territorios étnicos que perpetúen en el tiempo dinámicas de destrucción y afectación
de ecosistemas. De otra parte, en tanto las estrategias de sustitución de cultivos ilícitos
y de recuperación ambiental están en cabeza de entidades de distintos sectores
(Agencia para la Renovación de Territorio -ART-, Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible -MADS- y Corporaciones Autónomas Ambientales) las acciones en la
práctica son dispersas y no resultan efectivas, unas son las actividades agrarias, otras
las ambientales; no existe un hilo conductor que atendiera el problema desde las
causas comunes e interdependientes.
4.2. La política antidrogas y los Acuerdos de Paz de la Habana - sobre el PNIS
Desde el año 2017, la política antidroga del Estado Colombiano se manifiesta
mediante el PNIS. La finalidad y propósitos de este programa, creado mediante el
Decreto 896 de 2017, es contrarrestar la amenaza de la ilegalidad, evitar la
revictimización e iniciar la transformación del territorio y las condiciones que han
perpetuado el conflicto. Surge en cumplimiento del punto 4.1. del Acuerdo de Paz con
el fin de generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas
por cultivos de uso ilícito que se traduzcan en la generación de oportunidades
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productivas y aseguren dar solución al problema de los cultivos de uso ilícito, para lo
cual busca generar el acceso a la ejecución de proyectos productivos; en el corto plazo
este programa busca generar condiciones que propendan la garantía de la seguridad
alimentaria y la mejora en las condiciones de habitabilidad del territorio. El siguiente
esquema detalla la estructura institucional y estrategias del PNIS:
Figura No 2
Red conceptual N°2. Esquema del PNIS de acuerdo con el diseño institucional
vigente 2017-2021.
Fuente: Elaboración propia, con el software CMap Tools.
Sin embargo, este esquema formal no contempla puentes con los programas y
proyectos que actualmente gestionan las autoridades ambientales para contener,
prevenir o solucionar la deforestación. Hasta el momento no existen objetivos o
estrategias experimentales que permitan atender las dimensiones territoriales
involucradas en el proceso de cultivo de hoja de coca, los acontecimientos
relacionados con la degradación de los ecosistemas y la normalización de las
economías informales en los territorios étnicos.
Por lo anterior, para superar y reparar las afectaciones territoriales asociadas con
estos fenómenos es pertinente diseñar un ámbito de intervención en el cual concentrar
los recursos y unificar los objetivos de política, el ámbito sugerido es la gestión
socioambiental de los bosques, puesto que, en el plano internacional se están
consolidando oportunidades para convertir la protección forestal en una actividad
económica autónoma y dignificante. De ser posible la consolidación de este ámbito de
intervención, es necesario identificar los dispositivos institucionales que enmarcan
actualmente el escenario de la reforestación.
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4.3. Los programas y las estrategias de resolución de la deforestación
Sobre el particular, es preciso resaltar las regulaciones de los dos últimos planes de
desarrollo. En la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 - Todos por un nuevo país” fue establecida por primera vez una
meta orientada a detener la pérdida de los bosques naturales y se planteó la
necesidad de formular una política de crecimiento verde a largo plazo. Por su parte,
la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
- Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” creó la coordinación Interinstitucional para
el Control y Vigilancia contra la Deforestación y otros Crímenes Ambientales. Esta
combinación de estrategias estatales puso en primer plano la seriedad administrativa
y económica en la protección del recurso forestal.
En el marco de estas dos directrices de política se encuentran el Decreto-Ley 870 de
2017 “por el cual se establece el pago por servicios ambientales y otros incentivos a
la conservación” y la Ley 1931 de 2018 “por la cual se establecen directrices para la
gestión del cambio climático”. El primero regula la procedencia del incentivo
económico que paga una población o sujeto beneficiario de un servicio ecosistémico
a una persona o comunidad que habita un área o ecosistema estratégico donde realiza
acciones de preservación y restauración, lo cual propicia un modo de convivencia
sustentable entre comunidades rurales y ecosistemas estratégicos.
De su lado, la Ley 1931 de 2018 crea un mecanismo administrativo para hacer
monitoreo de bosques y carbono. El objetivo es básico: para garantizar la detención
de la pérdida de bosque es preciso contar con un inventario y un mecanismo de
monitoreo que permita a las autoridades tomar decisiones respecto de
aprovechamientos persistentes que ocasionan emisiones de CO
2
.
Por otra parte, además de las acciones orientadas a proteger el recurso forestal, en el
ordenamiento encontramos estrategias destinadas a crear bosques ecológicamente
sostenibles y plantaciones forestales económicamente viables. Por ejemplo, el
Decreto-Ley 870 de 2017 concibe el reconocimiento del incentivo a proyectos de
restauración en áreas y ecosistemas estratégicos. Así, mientras se aprueba de
manera definitiva la reglamentación de los artículos 219 y 320 de la Ley 1955 de 2019,
la implementación y selección de estos proyectos se realiza por medio del Registro
Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales (REAA). Con ello, el énfasis respecto de
los proyectos de reforestación está puesto en las áreas degradadas en los municipios
priorizados para el posconflicto. Dice al respecto el literal b) del artículo 2.2.9.8.2.1 del
Decreto 1076 de 2015: “b) Áreas o ecosistemas estratégicos degradados y en conflicto
del uso del suelo, con énfasis en aquellas que se localicen en municipios priorizados
para el pos-conflicto”.
Estos proyectos de reforestación pueden ser financiados por los recursos apropiados
del mercado de bonos de carbono y las partidas que destinan el gobierno nacional y
otras entidades públicas, por medio de fondos públicos y privados, como el “Fondo
Colombia en paz”. Además, esta clase de proyectos se articulan con la estrategia
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REDD+, el cual “es un mecanismo internacional en construcción por la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático - CMNUCC, cuyo objetivo es
ayudar a que las emisiones de dióxido de carbono producidas por la deforestación y
degradación de bosques se reduzcan, para así atenuar el Cambio Climático. Con
REDD+ se espera además contribuir a conservar y mejorar los servicios que prestan
los bosques y al desarrollo de las comunidades que los habitan o dependen de estos.”
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2018)
5. Conclusiones
Condiciones para que las estrategias de sustitución de cultivos de uso ilícito en
los territorios étnicos estén efectivamente articuladas con las herramientas
conservación y restauración forestal
A modo de conclusión, luego de esta revisión y comparación crítica entre el diseño
institucional para resolver el problema de la deforestación y solucionar la cuestión de
drogas ilícitas dentro de los territorios colectivos, en el marco de la política de
reparación a las víctimas del conflicto armado, especialmente la reparación de las
afectaciones territoriales ocasionadas a las comunidades étnicas, a continuación se
presentan tres tipos de condiciones para que las estrategias de sustitución de cultivos
de uso ilícito y las herramientas de conservación y restauración forestal estén
efectivamente articuladas en los territorios étnicos, y permitan de ese modo, reparar,
prevenir y superar las condiciones de vulnerabilidad identificadas por la Corte
Constitucional:
Condiciones institucionales de política pública
• Ante la probada inefectividad de la erradicación forzada aérea de cultivos ilícitos y
las concurridas afectaciones generadas por esta política, es necesario descartar
la reanudación de actividades de aspersión con glifosato; además de no considerar
los costos ambientales que implica su ejecución, vuelve a ponerse en riesgo la
biodiversidad y la importancia ambiental de los territorios de comunidades étnicas.
• Eliminar el problema de las drogas ilícitas, bajo el espíritu del Acuerdo de Paz,
parece ser una quimera, máxime cuando la demanda mundial de cocaína no tiene
relación con el Acuerdo de Paz. Las consecuencias negativas de la política de
drogas se producen mayoritariamente por su declaratoria prohibicionista.
Prolongar la prohibición perpetua condiciones de vulnerabilidad en los territorios
dado el interés de grupos armados por mantener el control y la financiación de
mercados ilícitos. Parece sensato la apuesta por regular la cadena de producción
y el mercado de distribución de la marihuana, la cocaína y sustancias derivadas
de la amapola como una estrategia realista para contrarrestar el narcotráfico. A
ello se suma la apuesta promovida por comunidades indígenas para generar un
mercado legal de coca donde se reconozcan los conocimientos y usos ancestrales
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de la misma (Por ejemplo, Los indígenas de la comunidad Nasa, mediante la
iniciativa COCANASA, han probado usos legales de la hoja de coca.)
• Una política de sustitución de cultivos de uso ilícito debe ser concebida bajo un
enfoque de derechos humanos y diferencial, sobre territorios de comunidades
indígenas y afrodescendientes, donde se considere indispensable el
fortalecimiento de las autoridades tradicionales y de la gobernanza territorial como
una estrategia de cuidado de áreas estratégicas ambientales. Mejorar la
gobernanza, suele asegurar decisiones tendientes a garantizar la conservación de
ecosistemas, propende por generar condiciones de vida dignas para las
comunidades.
• El PNIS debe superar el enfoque agropecuario en la generación de alternativas
productivas. Urge integrar a la estrategia de sustitución de cultivos ilícitos un plan
de acción sobre las medidas de reparación ambiental que respondan directamente
a la degradación causada por motivo de este tipo de cultivos. Estrategias de
priorizadas sobre territorios afectados por el conflicto como los PSA y proyectos
REDD+ tienen la potencialidad de apalancar recursos financieros para la ejecución
de proyectos de sustitución voluntaria de cultivos así como para dar solvencia
económica a la ejecución de las actividades necesarias para implementar planes
de manejo ambiental efectivos en áreas protegidas como parques nacionales
naturales y, en general, de áreas del SINAP que se encuentren en territorios de
comunidades étnicas.
• Evitar que las soluciones agropecuarias y ambientales transiten rutas separadas,
implica fijar estrategias de articulación entre el MADS, la ART, la Unidad
Administrativa de Parques Nacionales Naturales, así como instancias de decisión
participes de los Proyectos de Desarrollo con Enfoque Territorial de tal manera que
se asignen funciones y responsables, en una estrategia de gestión y gerencia
conjunta. Vale la pena considerar la definición de metas específicas y/o
indicadores que detecten si los fines de las políticas se cumplen.
Condiciones económicas
• En términos de fortalecimiento institucional, la puesta en marcha de mecanismos
financieros para la conservación y usos sostenible de los bosques como los PSA
y los proyectos REDD+ requiere autoridades ambientales robustas técnica,
administrativa y financieramente hablando. Los mayores retos en términos de
sostenibilidad y superación de la pobreza se libran sobre territorios
constantemente vulnerados donde las autoridades ambientales son débiles, lo cual
requiere la destinación de recursos financieros semejantes a estos retos. Como
mínimo deben reforzarse los recursos de las Corporaciones Autónomas
Regionales, como máximas autoridades ambientales que ejercen competencias
sobre los territorios más afectados por los cultivos de hoja de coca y la
deforestación (De acuerdo con el CONPES 4021 de 2020 sobre el control a la de
deforestación, la deforestación en los últimos 10 años se concentró en la
jurisdicción administrativa de10 Corporaciones Autónomas Regionales.)
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• Implementación de cadenas de valor sostenibles en los territorios de comunidades
étnicas, de acuerdo con las condiciones ambientales del territorio (por ejemplo,
COCOMASUR). Si se ofrecen alternativas dentro de contextos legales que al
menos tengan ventajas comparativas respecto de las utilidades que perciben las
comunidades dentro de transacciones ilícitas.
Condiciones sociales
• Otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante procesos efectivos
de formalización que resuelvan las solicitudes no resueltas por comunidades
indígenas y afrodescendientes ante la autoridad agraria, así como situaciones de
ocupación de territorio étnicos por parte de terceros.
• Articulación entre los ocupantes étnicos con sus vecinos campesinos no étnicos
para emprender proyectos productivos sostenibles, del modo como define el
artículo 23 del Decreto – Ley 902 de 2017.
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Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó,
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ormal%26p_p_mode%3Dview. (31.01.2022)